自然保护区内集体林改革探讨
赵洪涛
一、集体林形成的历史背景
从1978年开始，我国政府决定实行农村家庭联产承包责任制，把18亿亩耕地承包到户，实现了田有其主，极大地解放了农村生产力，有效解决了吃饭问题，给我国社会带来了历史性的巨变。30年后，我国政府又作出全面推进集体林权制度改革的战略决策，把25亿亩集体林地承包到户，实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”。建立自然保护区时，根据自然保护区的需要，政府将一部分集体林划入保护区管理，自然保护区内集体林就是在这样的历史背景下形成的。
二、保护区内集体林管理和林权所有者生活现状
1、保护区内集体林管理现状
自集体林划归保护区管理后，当地各级政府和林业部门对保护区内集体林的管理基本未参与到具体管理中来。主要由各保护区牵头，为加强保护区内资源管护和森林防火等工作，和当地政府、林业部门、村、组成立了森林防火联防组织机构，并制定了相关措施和办法，加强对自然保护区的联管。大多数自然保护区通过多年的法制宣传、林政执法和社区共管等工作的开展，各类盗伐等林政案件数量呈逐年减少趋势，保护区和周边社区的关系由初建时的对立态度，逐步转变为对自然保护事业的支持。对于划入自然保护区管理的集体林，由于是经国家批准划入保护区管理，并且进行了一定经济补偿，大多数山区群众能够乐观地接受这一事实，并给予自然保护区各项工作支持，因此，对于大多数自然保护区来讲，在对集体林的管护工作中能够较为顺利地开展各项工作。如牛背梁保护区，总面积16418公顷，其中国有林面积16088公顷、集体林面积330公顷。集体林仅位于柞水县营盘镇朱家湾村（原红星村）大东沟范围内。根据保护区功能区划分，该集体林位于牛背梁保护区核心区内。1988年10月，牛背梁保护区与柞水县老林乡红星村村民委员会签订了协议，并进行了8万元经济补偿，将330公顷集体林划归牛背梁保护区管理。社区群众生活在海拔1000米左右区域，而该330公顷集体林地处海拔2000米至2800米高海拔地区，交通不便，因此，当地群众进入该区域从事违法行为很少，牛背梁保护区在对该集体林的管理中基本没有和村委会及村民发生过较大冲突。
2、集体林林权所有者生存现状
自然保护区周边社区地处高海拔地区，农作物广种薄收，社区群众收入来源少，生活较为贫困。近些年随着我国经济的快速发展，生活在牛背梁保护区周边的社区群众进入保护区从事违法活动的人员大幅度减少，绝大多数年轻人去外地打工挣钱，留下来的多为老年人、中年人和小孩。自集体林划归牛背梁保护区管理后，社区群众的经济收入来源主要是核桃、板栗等经济林和打工收入。集体林权所有村民年人均收入约为4000元左右，总体来说，随着社会经济的发展，这些群众的生活水平普遍提高，经济收入呈逐年缓慢增加趋势，基本能满足生活所需各项开支。随着经济的快速发展，社区群众的经济意识增强，目前存在问题一是经济创收渠道少，二是社区文化娱乐等设施和居住环境仍需国家进一步出资改善。
三、在管理集体林过程中存在的矛盾和主要问题
我国大多数的自然保护区内都存在集体林，甚至有的自然保护区70%面积都是集体林，对于一般的自然保护区而言，集体林在划入自然保护区管理以前并未进行合理的利用和开发，因此该集体林在划入保护区管理后，基本对集体林所有权人影响并不太大。然而，对有的自然保护区而言，近几年来随着我国经济的快速发展，旅游业的兴旺，从集体林权人的角度来看，集体林划入保护区管理，单一的自然资源保护工作短期内没有让他们得到实惠，甚至于阻碍了当地经济的发展。
自然保护区拥有集体林的管理权，但由于林权仍在村委会，在一些经济发达地区，由于划入保护区的集体林有潜在的资源开发空间，受经济利益的趋势，有一部分村民在该集体林内偷种香菇、木耳以及发展其它林下经济项目，有的村委会还想和外企业单位联合在保护区集体林内进行生态旅游开发活动，双方矛盾和冲突增多，影响了自然保护区开展工作。
四、对自然保护区内集体林林权改革建议
自2010年始，根据《全国林地保护利用规划纲要》，全国林业部门分别开始编制各自林地保护利用规划，其目的之一是进一步理清各自林权范围，提高林地保护利用效率。2012年7月，国家林业局下发通知，要求全国国家级和地方级自然保护区开展保护区内集体林情况调查，其目的是进一步理顺自然保护区土地权属关系，加强自然保护区内集体林管理，提高自然保护区管理质量，完善相关权利人的权益保护政策。
在全国第三次林改的大环境下，自然保护区内集体林该如何改革呢？对于自然保护区内的集体林，维持现状，保持不变，保护区管理部门不能拥有绝对的管理权限，开展保护工作难度大。少部分地区集体林林权所有村民不仅不会积极主动参与自然资源保护与管理，相反还想利用保护区的知名度和独特的自然资源优势，在集体林内从事开发生态旅游和发展林下经济等活动，显然不利于自然保护区管理和社区的协同发展，不能提高当地群众参与共同保护的积极性。对于有的保护区而言，已划入自然保护区进行管理的集体林，由于该部分集体林地处海拔高且面积不大，而且自然保护区对该部分集体林进行了相关补偿，如果将该部分林权移交自然保护区完全可行，但我国已建立的2000多个自然保护区情况各不相同，在重利益、轻保护的思想下，有的集体林林权所有者主观上不情愿将集体林权移交给自然保护区，如果国家强行将自然保护区内的集体林林权移交自然保护区，不仅不利于两者之间的关系，而且不利于自然保护区事业的发展。因此，我认为参照国家第三次集体林权制度改革的成功经验和做法，对自然保护区内集体林同样实行在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的每一个农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。对自然保护区内的集体林按照国家实施的公益林补偿金相关标准，对集体林林权所有者予以兑现，少部分补偿金可发放到村委会用于保护、防火等开支，大部分补偿金可直接发放到每一个集体林承包农民手中。这种做法一是可以解决长期以来保护区山林使用权为村民所有，管理权由保护区行使的矛盾，保证自然保护区管理部门的管理权限和范围完整，管理责任更加明确，管理效果更加显著。二是统筹兼顾了各方利益，使林农得到了更多实惠，从而提高群众参与自然保护的积极性，为自然生态得到更好的保护提供保障。同时，建议上级主管部门将自然保护区社区共管工作列入专项预算范畴，为自然保护区开展社区共管工作提供必要的资金保障，确保社区共管工作能持续性有效开展，进一步改善保护区周边社区的基础设施和生活环境，开展一些促进社区经济发展的项目，增加保护区周边群众的经济收入，提高自然保护区社区共管工作成效，促进自然保护事业的可持续发展。（资源保护科）
