依法加强秦岭生态环境保护　促进我省经济社会可持续发展

省人大常委会代主任 崔林涛

      陕西省十届人大常委会第三十四次会议于2007年11月24日审议通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，将于2008年3月1日起实施。省委、省人大和省政府对制定秦岭生态环境保护条例高度重视。这部法规的制定，是经过长时间的调研论证，常委会两次审议后通过的。通过地方立法，依法加强对秦岭生态环境的保护，这是我省贯彻落实党的十七大精神，践行科学发展观，促进人与自然和谐相处、经济与社会可持续发展的重大举措，具有重要的现实意义和深远的历史影响。法规颁布以后，要加强学习宣传，统一思想认识，切实做好工作，保证法规的全面有效实施，把秦岭生态环境保护好，推动我省经济社会健康快速发展。

一、充分认识保护秦岭生态环境的重大意义
　　 秦岭是我国大陆架一座宏大的山脉，是南北自然生态和气候的分界线，是长江水系和黄河水系的分水岭，也是我国珍稀野生植物和动物的重要分布区。秦岭生态系统、物种和遗传基因的多样性，均具有重要的典型性和代表性。秦岭山脉的主体在陕西境内，涵盖了我省6个市的部分区域，秦岭山区面积占全省总面积的四分之一。
　　对秦岭生态环境保护重要性的认识，要站在陕西发展全局看这个问题，更要站在全国甚至于全人类来看这个问题。国内外地质学家和生物学家公认，秦岭是世界著名的三大山脉之一，与欧洲的阿尔卑斯山、美洲的落基山并称为地球“三姐妹”。欧洲的阿尔卑斯山从法国经过瑞士、德国、奥地利、斯洛文尼亚、意大利等6个国家，是多瑙河、莱茵河、波河和罗纳河的发源地，是中欧温带大陆性气候与南欧亚热带气候的分界线。美洲的落基山南起墨西哥，纵贯美国和加拿大，是密西西比河、阿肯色河、密苏里河、科罗拉多河的发源地。这三座山脉规模都很大，地理位置十分重要，其生态环境保护关系着人类的可持续发展。欧洲的阿尔卑斯山和美洲的落基山所在地区的国家对其生态环境保护都非常重视。要充分认识保护秦岭的重要性，可以这样说，如果把黄河、渭河比作陕西的“母亲河”，秦岭则可称为陕西的“父亲山”。把秦岭生态环境保护好，是陕西可持续发展的需要，是整个秦岭山脉区域及其周边地区人与自然和谐相处、实现可持续发展的需要，是我国大陆广阔地区水源涵养和保护气候环境的需要，是我国发展全局中战略性的一件大事，也是利在当代、惠及子孙后代的大事。
　　新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和政府及山区人民对秦岭的保护是重视的。多年来，省政府和秦岭山区广大干部群众开展植树造林、封山育林、退耕还林（草），保护水源涵养地，保护野生动植物等，做了大量卓有成效的工作。总体上来看，秦岭的生态环境是好的。但是，随着山区人口的增多和市场经济的发展，秦岭一些地方的生态环境遭到破坏的情况越来越严重，越来越引起许多有识之士和干部群众的忧虑和不安。一是一些旅游景区、游乐场所和房地产开发项目违规建设，开发项目未经严格审查，更无生态环境保护措施，乱修乱建问题突出，“三废”处理设施不全，直接排放的污水、废气和生活垃圾对周围的生态环境造成严重污染。二是有些地方矿产资源开发混乱，采矿点多，乱采滥挖现象较为普遍。随意占用林草地，尾矿就地或沿河堆放堵塞河道，污染河水，不同程度的危害生态环境。三是有的地方在道路建设施工中未严格履行环境影响评价，路基施工的开挖填筑随意破坏山体和植被，大量弃土弃石倾入沟道，造成河道淤积，产生新的水土流失。同时，这些道路的修建又改变了原有的山体地貌，割裂了原有的生态体系，破坏了自然景观，破坏了野生动物和植物的生长环境。四是天然森林资源减少，生态功能下降，出现气候异常，直接导致水源涵养功能下降，径流减少，许多峪沟河道出现断流干涸现象，水涵养造成一定程度的破坏。五是城镇的无序建设和人口的持续增长对环境造成影响。秦岭地区的城镇大部分缺乏环保基础设施，城镇生活污染严重。村庄建设布局不合理，引发一系列生态环境问题。由于人口持续增长，无序开发而生产方式较为落后，一些地方对25°以上山地仍在进行耕作，造成水土流失。一些人滥采乱挖野生植物，致使秦岭珍稀野生植物资源遭受破坏。
　　秦岭生态环境保护存在问题的原因是多方面的，有认识问题和管理问题，有山区人口生存发展和区域经济社会发展的现实问题。如何做到人与自然和谐相处，把保护好秦岭生态环境与保持经济社会可持续发展结合起来，统一起来,是摆在我们面前的一个重大历史性课题。从全局出发，从长远考虑,制定一部保护秦岭生态环境的地方性法规，依法加强管理，不仅是十分必要的，而且也很迫切。秦岭生态环境保护条例的出台就是要把对秦岭生态环境保护的管理纳入法制轨道，促进对秦岭各种资源的保护和科学合理开发利用，从而保持秦岭地区的美丽富饶和人与自然的和谐相处，促进我省经济社会可持续发展。

二、依法保护秦岭生态环境要着重把握的几个问题
　　制定《陕西省秦岭生态环境保护条例》，是我省本届人大立法工作中的一件大事，无论从所涉及问题的重要性，还是从所要规范问题的广泛性和复杂性方面讲，都是我省地方立法中难度较大、意义重大深远的立法项目之一。全面实施《秦岭生态环境保护条例》，要着重把握好以下几个问题：
　　1、保护与开发的关系问题。秦岭既要保护，也要开发利用。由于秦岭特殊的生态功能决定了在处理秦岭地区保护与开发的关系上，应该统筹规划、保护优先、合理开发。条例总则第三条规定：“秦岭生态环境保护坚持统筹规划、保护优先、科学利用、严格管理的原则。”秦岭地域大，山区人口多，要保证所在地人口的生存和发展，在生态环境上很难做到整体性、静止性地保护，只能是分类保护、重点保护，立足于先从局部性、动态性的环节上解决一些亟需保护的问题，使秦岭生态环境保护与建设事业发展走向良性轨道。在保护的前提下如何合理开发？如农业种植业养殖业如何发展，哪些地方要退耕还林（草），矿产资源如何开发，开发过程中如何保护生态，如何搞好生态修复？设施建设，包括交通设施、住宅设施、水利设施以及其他工程设施建设等如何保护环境，做到建设工程与生态环境相协调。相关产业如旅游业、加工业、服务业等如何发展。对这些问题法规条文都有明确规定,要认真贯彻实施。法规在有些方面考虑到还要不断探索，只作原则规定，给在实践中探索留有空间。条例的主旨是保护，不是秦岭开发条例，应当坚持保护优先，当然也要开发利用，确保山区人民的生产生活不断改善，区域经济社会不断发展，否则就难以保护。为此，在对大的开发项目的审批上和专项规划的审定上基本上是往上一级收，目的是为了严格控制，强化保护生态功能。秦岭地区的各级政府和广大干部群众要树立环境保护意识，拓宽发展思路，调整产业结构，转变经济发展方式，努力走出一条人与自然和谐相处、经济与社会可持续发展的新路子。
　　2、近期和长远的关系问题。对秦岭生态环境进行保护，有些问题必须在近期控制得住，有些则不是一朝一夕的事，需要通过工程措施、法律政策和行政管理措施，从长计议，从目前抓起先做好基础性的工作。这就要求必须把眼前利益与长远利益结合起来，把当前措施和长远措施结合起来。例如条规规定，秦岭所在地县级以上人民政府应当根据经济社会发展状况和秦岭生态环境保护的需要，对一些不宜于人居和开垦耕种的地方，制定移民搬迁规划，有计划、有步骤地组织实施，做好移民的安置工作。这就是一项长远的基础性的工作措施。与此同时，条例还规定秦岭所在地的县域经济发展规划应当与秦岭生态环境保护目标相结合，优化产业结构，发展特色产业。这样的规定既兼顾了长远利益又兼顾了当前利益。
　　3、三种生态功能区的划分和分类保护问题。秦岭山体大，生态系统复杂，水系和地质多不相同，因此要根据不同生态功能划分不同的保护区域。为此，条例明确规定海拔2600米以上的秦岭中高山针叶林灌丛草甸生物多样性生态功能区为禁止开发区；海拔1500米以上至2600米之间的秦岭中山针阔叶混交林水源涵养与生物多样性生态功能区为限制开发区；海拔1500米以下的秦岭低山丘陵水源涵养与水土保持功能区为适度开发区。在禁止开发区内不得进行与生态功能保护无关的生产和开发活动。在限制开发区应严格限制房地产开发项目和对生态环境影响较大的工业项目。在适度开发区内应当采取有效措施减少各类开发建设和生产活动对生态环境的负面影响，不得建设有污染的工业项目，一般应严格限制房地产开发。适度开发区的必要的建设项目要科学规划，严格审批程序。秦岭所在地市、县人民政府要依据条例的上述规定严格按照三类生态功能区，分类管理，认真落实禁止开发区和限制开发区的管理措施。在适度开发区和建设控制地带从事房地产开发要严格按照规定程序报批并进行环境影响评价，不符合环境影响评价要求的不得建设。对已建项目要全面进行评估清理，清除或者改建、完善，使之符合要求。
　　4、总体保护规划、专项保护规划与当地经济社会发展的关系问题。制定秦岭生态环境保护总体规划和各项专项规划既是秦岭生态环境保护的前提，也是秦岭生态环境保护最基础的工作。秦岭生态环境保护总体规划由省政府秦岭生态环境保护委员会组织制定，经省政府批准实施。省政府的水利、林业、环保、旅游、国土资源、建设等部门要制定专项规划，并使之与总体规划相衔接。秦岭地区各市、县的经济社会发展规划，要与总体保护规划和专项规划相衔接。秦岭所在地的市、县人民政府编修城乡总体规划应当与土地利用总体规划和秦岭生态环境保护总体规划相衔接，落实秦岭生态功能区的禁止开发区和限制开发区的管理措施。秦岭生态旅游是一项很重要的资源，秦岭所在地设区的市人民政府应当依据秦岭生态环境保护专项规划编制本行政区域秦岭旅游规划，经旅游主管等部门审查、省人民政府批准后实施。秦岭地区的任何建设项目都必须遵循先规划、后建设的原则，并符合秦岭生态环境保护整体规划的要求。未列入规划中的项目，各有关部门不得办理相关手续，建设单位不得开工建设。
　　5、执法责任主体问题。秦岭生态环境保护的责任在各级政府，《秦岭生态环境保护条例》的实施主体也是各级政府。为了落实秦岭生态环境保护的各项工作任务，条例明确了各级政府和相关部门、单位的责任：一是省人民政府全面负责秦岭生态环境保护工作。秦岭生态环境保护总体规划，由秦岭生态环境保护委员会组织编制，经省人民政府批准实施；须报省人民政府批准的涉及秦岭开发建设的专项规划，应当经秦岭生态环境保护委员会审查，由省人民政府批准。二是省人民政府设立秦岭生态环境保护委员会，主任由省长担任，主要职责是组织编制秦岭生态环境保护总体规划；审查涉及秦岭生态环境保护的有关专项规划；提出秦岭生态环境保护的政策和重大措施；协调秦岭生态环境保护工作；督促检查秦岭生态环境保护等。三是秦岭所在地设区的市、县（市、区）、乡（镇）人民政府负责本行政区域内的秦岭生态环境保护工作，秦岭所在地县级以上人民政府的发展改革、环境保护、国土资源、林业、水利、农业、建设、交通、旅游、公安等相关部门在各自职责范围内做好秦岭生态环境保护工作，秦岭的自然保护区、风景名胜区、森林公园、动植物园、国有林场等管理机构做好其管理范围内的生态环境保护工作。条例还对落实秦岭生态环境保护任务的措施提出了明确要求，这主要是秦岭所在地县级以上人民政府应当将秦岭生态环境保护纳入工作目标责任制，由上级人民政府考核并予以奖惩；秦岭所在地设区的市、县（市、区）人民政府根据秦岭生态环境保护工作需要，在特定区域可以组织综合执法；省人民政府以及秦岭所在地设区的市、县（市、区）人民政府应当将秦岭生态环境保护纳入国民经济和社会发展规划，并将秦岭生态环境保护资金纳入财政预算，建立专项资金用于秦岭山区基础设施建设，支持秦岭山区因地制宜地发展对生态环境有益的各类产业，改善当地人民群众的生产生活条件；省人民政府应当根据国家有关规定建立健全生态环境补偿机制，依法对秦岭生态环境保护地区给予经济补偿；多渠道吸引国内外资金用于生态环境保护，鼓励社会组织和个人捐助、资助秦岭生态环境保护工作；各级政府及相关部门对在秦岭生态环境保护工作中作出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励等。只要我们把各级政府的责任和措施落到实处，秦岭生态环境保护工作就一定能够扎扎实实向前推进。

三、实施条例建议当前应重点做好的几项工作
　　 为了使《秦岭生态环境保护条例》能够得到更好地贯彻实施，建议从现在开始要重点做好以下几项工作：1、广泛开展学习宣传教育。《秦岭生态环境保护条例》是一部创制性的重要法规，要广泛深入地开展宣传教育活动。要通过各种报刊、广播、电视、网络等形式，向广大群众作广泛宣传，做到家喻户晓，人人皆知。要通过举办各种形式的学习班、座谈会、研讨会，使广大干部群众对保护秦岭生态环境的重大意义有充分认识和对条例的内容有全面了解。尤其要在所在地各级干部和相关部门、单位举办培训班，使他们进一步明确条例所规定的责任和任务，依法做好秦岭生态环境保护工作。
　　2、深入开展调查研究活动。为了使条例规定的各项任务落到实处，秦岭所在地各级政府要深入开展调查研究活动，摸清情况，掌握存在的问题，研究落实近期工作措施。对过去的有关规定要认真进行清理，凡是符合条例规定的就坚决办；不符合条例规定的，该完善的要完善，该补办手续的要补办手续，该停止的要坚决停止，从而使秦岭生态环境走上依法保护的轨道。
　　3、抓紧制定秦岭生态环境保护总体规划和专项规划。制定规划的工作应纳入计划，组织力量，在深入调研、认真论证、广泛听取秦岭所在地各级政府、专家学者和基层干部群众意见的基础上编制秦岭生态环境保护总体规划和专项规划。
　　4、抓好一批示范园、示范项目建设。应重点抓好秦岭植物园，西汉、西康公路秦岭段沿线生态保护等示范园、路建设，树起样板。秦岭地区的国家级和省市级森林公园都应建成生态环境保护的示范园。与此同时，各市、县政府还要抓一批生态农业、林业综合开发、生态社区示范园区和项目，充分发挥典型示范在秦岭生态环境保护中的作用。
　　5、省人大常委会和秦岭所在地市、县人大常委会要认真做好《秦岭生态环境保护条例》实施过程中的执法检查，督促各项工作任务的落实，并做好法规实施后的评估工作。要经过全省上下紧密配合，不懈努力，使这一法规在规范秦岭地区各种建设开发活动，促进人与自然和谐相处，促进陕西经济社会又好又快发展中发挥应有的作用。