加快自然保护区立法工作的思考
赵洪涛
自然保护区是我国环境质量最好的自然环境、自然景观和地质遗迹、最多样的野生生物及其栖息地与生境、最关键的生态平衡要素。我国自1956年建立第一批自然保护区至今，已建立各类自然保护区2500余处，占到国土面积的14%左右，自然保护区的建立，在生物多样性保护方面取得了显著成效。然而，随着经济的发展和社会的进步以及各种类型自然保护区的增多，自然保护区管理部门在实际管理过程中相继出现了一些新的问题，亟待国家从立法层次上予以修订和完善，从而适应新形势下自然保护区建设和发展的需要。
一、自然保护区立法的必要性
当前，我国自然保护区管理部门依据的法规条例主要是《中华人民共和国自然保护区条例》，并根据自然保护区上级林业主管部门的委托，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林实施细则》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《森林防火条例》等法律法规在所管辖区内享有林政执法权。我国关于自然保护区的立法除了1994年颁布的《自然保护区条例》外，国家层次的立法也仅仅包括一些部门规章，与我国自然保护区的快速发展比较而言，其立法的脚步已明显滞后，无论在质量、数量还是速度方面都明显逊色，不能适应自然保护区建设和发展的需要。如我所就职的牛背梁自然保护区，地处陕西秦岭东段，距离西安市仅45公里。近年来，随着保护区周边社会经济的快速发展，围绕保护区良好的自然资源和环境，周边陆续开发了多处生态旅游项目，这些开发建设项目虽然没有对保护区造成直接破坏和干扰，但间接引起了边界蚕食、游客随意入区、堵塞保护区巡护监测通道等现象。保护区周边经济开发活动的启动和运营，致使牛背梁保护区成为了一个“生态孤岛”，极大地威胁和制约着区域内生物多样性的保护和可持续发展，并增加了保护区资源保护工作难度。然而，现行的《自然保护区条例》作为部门规章却存在着对紧邻保护区外围地带无法实施有效管理，部分处罚条款基准低，对违法行为处罚过轻，不足以起到法律的威慑作用等问题。因此，为进一步确保自然保护区步入一个良好的发展和循环轨道，有效提高保护工作成效，就要加大对典型生态系统的保护和管理，尽快修订和完善相关自然保护区法律，加快自然保护区立法工作步伐，只有依法治区才能切实维护好自然保护区内的生态安全。
二、现行自然保护区立法中存在的问题
我国人口众多，自然资源相对贫乏，尚处于经济建设快速发展的阶段，随着自然保护区数量的快速发展，目前面临的最主要问题是如何有效管理自然保护区，自然保护区建设与管理面临着经济发展、社会稳定和环境保护等诸多矛盾。我国自然保护区大多处于经济较为落后的贫困山区，目前不少地方政府对自然保护区的保护、建设和管理仍然缺乏足够的认识，地方政府更多关注的是如何促进地方经济发展，不惜以牺牲和损害自然生态为代价。由于现有自然保护区在立法方面存在着不完善和局限性等问题，使得自然保护区管理部门在日常管理工作中涌现出了一些亟待解决的问题。
1、现行《自然保护区条例》作为林业部门规章，法律效力低于国家其它法律，受社会和公众重视程度不够。
2、建立自然保护区后，部分集体林虽经批准划入自然保护区管理，但林地权属仍归村委会所有，自然保护区管理部门在实际管理中存在着林地权属冲突等问题。建区时从国有林场划入保护区管理并拥有林权的部分林地，从表面上看界址清楚，然而由于过去林场遗留下来的采伐道路穿越其中，形成了自然保护区和国有林场各自林地犬牙交错和共同使用原有采伐便道的现状，国有林场在自己区域内开展旅游项目，在必经路口设立检票口对该道路进行控制，造成了自然保护区工作人员入区难，而大量游客随意进入共同管护区域这一现实问题，自然保护区管理部门与国有林场之间的矛盾十分突出，同时也存在林地权属冲突和管理难度加大等问题。
3、现行林业部分法律条款制定较早，与经济的快速发展比较，处罚标准显得过轻，不足以起到法律的威慑作用。部分条款不够具体，执法人员在具体执法过程中难以操作，且部分条款中仍有不十分明确的问题，如：自然保护区内水资源管理及能否收费利用等问题。
4、《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条规定：原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。然而在法律规定以及政府下发的各项规定中并没有出台相关明确保护区外围保护地带的具体范围的文件，导致有的保护区已出现了一些企业单位和个人紧邻保护区进行开发建设等问题，对保护区内野生动物带来了不利影响。
5、国家相关法律规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿”。然而，在实际解决过程中，受害者很难得到及时和足额补偿，且现行补偿标准与目前的市场价之间存在着很大差距，象征性地赔偿根本不能解决实际问题和达到周边群众的满意，而自然保护区管理部门没有专项赔偿资金，给当地群众造成了“自然保护区只保护动物，而不管野生动物造成的危害和损失”的观念，从而影响了保护区部分周边社区群众主动参与保护野生动物的积极性。
6、有的地方政府在制定当地区域发展规划，或开发建设活动与自然保护区发生冲突和矛盾时，当地政府往往只顾及本区域经济发展，从而忽视了整个地域生态环境保护及周边自然保护区的合法权益。
7、生态旅游业的兴起，游客随意进入保护区现象较为频繁，对保护区内自然生物资源带来了较大影响和破坏，仅仅依靠自然保护区工作人员很难实施有效管理。应尽快将生态旅游活动纳入法制化管理轨道，对入区人员有效管理。
三、自然保护区立法建议
在新时期，应该以法律形式确定林业，特别是自然保护区在生态建设中的首要地位和在可持续发展中的重要地位，改变林业法律法规在社会上影响不大, 不能引起足够重视的局面。自然保护区立法工作要从目前自然保护区所面临的一些迫切需要解决的问题入手，从法律、法规和规章中的空白规定入手，尽快修订和完善，着力提升其法律效力和等次，只有将自然保护区管理真正置于严格的法律规范之下，建立完善的林业法律体系，才能真正做到有法可依，受到全社会和公众的重视和支持。
自然保护区相关法律滞后，急需修改和完善已成为一个较为普遍的问题。目前，有的自然保护区呼吁建立“一区一法”，2012年我省许多自然保护区管理部门向上级单位提交了建立“一区一法”的管理办法， 然而全国2000多个自然保护区，如果每个自然保护区都实行一区一法，也不是一件易事，更何况有效管理好自然保护区并不仅仅是只靠林业部门一家的事，还需要环保、水利、公安等多部门和全社会的支持。但不管是每个自然保护区单独制定一区一法，还是以省为单位或按自然保护区类型分类制定《自然保护区法》，总之，现行的自然保护区相关管理规定重新修订和完善已显得十分迫切和必要。将现行的《自然保护区条例》进一步修改和完善，同时提升为“自然保护区法”，建立更加有权威的“法律”做保障，把自然保护事业与发展密切结合起来，以可持续发展指导思想来制定新的法律法规，根据我国自然保护区发展实际，将保护生物多样性、维护生态安全的观念贯穿于完善自然保护区立法的过程中，把自然保护区的建设纳入当地政府生态工程建设规划和区域经济发展规划之中，解决好生物多样性保护与当地居民生计性开发活动之间的矛盾，才是实现自然保护区可持续发展的最佳途径。（资源保护科）
